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2019年6月18日，Facebook发布Libra（天秤币）白皮书，公开声称其将“建立一套简单的、无国界的货币、服务于数十亿人的金融基础设施。”与各国对比特币较宽松的监管态度形成鲜明对比的是，在Facebook宣布推出Libra之后，中国、美国、欧盟和日本等各国央行的表态均有明显的防御色彩，原因就在于以Libra为代表的私人数字货币对各国的法定货币构成了威胁。

根据相关监管部门人士的言论，其实早在2014年，中国人民银行已经在研究法定数字货币，研究的范畴就包括法定数字货币与私人类数字货币的关系等①。在中国版法定数字货币即将推出之时，依据现有ag真人国际官网框架探讨监管部门对私人数字货币的监管态度是很有意义的。

一、私人数字货币的界定

本文所称的私人数字货币采用狭义的概念，是指基于区块链技术（包含密码学、加密算法）的加密货币。该等加密货币没有中心化的发行机构，以比特币和天秤币为代表。与私人数字货币相对应的，是各国央行作为中心化的发行机构推出的法定数字货币。

比特币虽然是最先出现的私人数字货币，但是因为其价值波动剧烈并且具有发行量的上限（不超过2100万枚），难以充当世界货币，因此各国央行对其态度较为宽松，甚至有的国家接受其在本国内作为交换媒介。针对比特币币值不稳的特点，稳定币应运而生，这类加密货币往往“锚定”某一强势的法定货币，以求获得代币价值的稳定（如泰达币，就是按照1:1的比例和美元锚定）。

Libra借鉴了比特币的区块链技术和稳定币的稳定机制，解决了私人数字货币数量限制和币值不稳的两大不足。根据其白皮书，Libra采取的改进措施是为Libra提供真实资产储备。对于每个新创建的Libra，在储备中都有相对应价值的一篮子银行存款和短期政府债券。

与现有的主权货币相比，Libra具有独特的优势：分布式管理，确保网络不受单一实体控制；开放访问，方便任何能连接互联网的人使用；采用安全加密技术，保护资金安全无虞；国际汇兑的效率高且成本低。中国央行副行长陈雨露曾在一次公开场合表示，以Libra为代表的私人数字货币将对货币主权、资本管制、支付体系监管等公共政策构成挑战，Libra主要锚定美元，其国际使用可能会进一步增强美元在国际货币体系当中的主导地位，遏制多极化国际货币体系，包括人民币国际化的发展。

二、中国现有的货币秩序

要了解中国对私人数字货币的监管逻辑，就必须了解以人民币为中心的货币秩序。这是一个相当宏大的话题，因为货币秩序不仅包括中央银行发行、回收基础货币，还包括商业银行通过信贷创造存款货币，还包括货币政策制定、执行以及反洗钱的相关规定等等。考虑到本文讨论的话题是私人数字货币的监管，有必要进行限缩。经济学界公认的货币职能有三个，分别是：交换媒介、价值尺度和贮藏手段。这里所称的货币秩序，主要是从交换媒介的角度来看。

从交换媒介的角度来讲，中国的货币秩序主要以“一法两规”为基础，一部ag真人国际官网即《中国人民银行法》，两部行政法规分别为《人民币管理条例》和《外汇管理条例》。简而言之，现有货币秩序的核心是确立人民币作为唯一法定货币的地位并禁止其他任何交换媒介对人民币的地位构成冲击。

《中国人民银行法》第十六条规定：“中华人民共和国的法定货币是人民币。以人民币支付中华人民共和国境内的一切公共的和私人的债务，任何单位和个人不得拒收”。《外汇管理条例》则在原则上禁止任何外汇在中国境内流通，该条例第八条规定：“中华人民共和国境内禁止外币流通，并不得以外币计价结算，但国家另有规定的除外②。”

为强化人民币唯一的法定货币的地位，中国禁止任何其他交换媒介对人民币的替代。《中国人民银行法》第二十条规定：“任何单位和个人不得印制、发售代币票券，以代替人民币在市场上流通。”《人民币管理条例》对这一条款进行了重述，并规定人民币的发行和回收统一由中国人民银行负责。

三、对货币秩序的一次扰动

在以比特币为代表的私人数字货币出现之前，诞生于网络游戏领域的虚拟货币已经对货币秩序造成一次小冲击，其中以腾讯的Q币为代表。用户可以通过购买QQ卡、电话充值、银行卡充值、网络充值等方式获得Q币，1Q币=1元人民币，购买的Q币可以在腾讯内部流通和支付结算。Q币具体的应用场景是，购买腾讯游戏中的游戏点券或游戏币，QQ会员、QQ空间等。换言之，Q币成为了腾讯商业帝国中通用的交换媒介。

2005年以后，Q币的触角开始延伸至QQ领域之外，网民开始把Q币当成交换其他网络服务的“流通币”，有贩卖者开始出售Q币并换取人民币，以谋取利益， 甚至有人用Q币购买电脑硬盘等线下产品。2006年，学者杨涛在其文章《虚拟社会四大怪象的ag真人国际官网拷问》中认为“Q币将冲击我国金融秩序、冲击人民币体系”，把Q币推向了风口浪尖，引起了监管部门的注意。

2007年2月，中国14个部委联合央行出台《关于进一步加强网吧及网络游戏管理工作的通知》，其中明确要求“中国人民银行要加强对网络游戏中的虚拟货币的规范和管理，防范虚拟货币冲击现实经济金融秩序。要严格限制网络游戏经营单位发行虚拟货币的总量以及单个网络游戏消费者的购买额；严格区分虚拟交易和电子商务的实物交易，网络游戏经营单位发行的虚拟货币不能用于购买实物产品”等。

2009年6月，文化部和商务部经央行同意，出台《关于加强网络游戏虚拟货币管理工作通知》，该通知对网络游戏虚拟货币进行了界定，网络游戏虚拟货币是指由网络游戏运营企业发行，游戏用户使用法定货币按一定比例直接或间接购买，存在于游戏程序之外，以电磁记录方式存储于网络游戏运营企业提供的服务器内，并以特定数字单位表现的一种虚拟兑换工具。通知还对虚拟货币的使用做了严格限制，规定“网络游戏虚拟货币的使用范围仅限于兑换发行企业自身所提供的虚拟服务，不得用以支付、购买实物产品或兑换其它企业的任何产品和服务。”

该通知确立了网络游戏虚拟货币的两项监管原则，即发行与交易的许可原则以及发行与交易相分离的原则。从事网络游戏虚拟货币发行服务或交易服务均需行政审批获得许可后方可进行；同时规定，同一企业不得既从事虚拟货币的发行服务又从事交易服务。

总结起来，中国对网络游戏虚拟货币的监管逻辑如下：

第一，虚拟货币与法定货币之间原则上只能单向流动，可以用法定货币购买虚拟货币，但是虚拟货币不能自由兑换为法定货币③。

第二，虚拟货币与法定货币之间的兑换比例需固定，且确定兑换比例后不得变动，虚拟货币的发行数量和发行价格等情况须按季度报送主管部门备案。

第三，虚拟货币的使用范围仅限于虚拟服务，不得用于实体商品或者实体服务，更不得跨企业使用。

从中国对网络游戏虚拟货币的监管逻辑来看，监管部门严格维护上文所述的货币秩序，将虚拟货币牢牢圈在了特定的范围内，将其通向交换媒介的途径一一堵死，最终将之变成为虚拟服务的预充值。这一监管逻辑至今未变④。

四、私人数字货币的监管逻辑

网络游戏虚拟货币的发行有一个中心化的企业，对应着相应的虚拟服务，其使用也有一个明显的企业边界。但是私人数字货币的发行系基于区块链技术，没有中心化的机构，采用加密技术通过网络流通，可以方便地跨企业、跨国界流动，一旦大范围使用，对现有货币秩序的冲击不可等闲视之。

在比特币价格上升并出现比特币的热炒后，中国当时的一行三会联合工信部出台了“关于防范比特币风险的通知”（ 银发〔2013〕289号），该通知首先明确了比特币的属性，认为虽然比特币被称为“货币”，但由于其不是由货币部门发行，不具有法偿性与强制性等货币属性，并不是真正意义的货币。从性质上看，比特币应当是一种特定的虚拟商品，不具有与货币等同的ag真人国际官网地位，不能且不应作为货币在市场上流通使用。

上述认定是“一法两规”确定的货币秩序的自然延伸，但是仍有值得玩味的地方。通知将比特币定位为“虚拟商品”，看似对比特币没有一棒子打死，实则否定了比特币的任何金融属性。横向比较一下，德国联邦金融监管局赋予了比特币与外汇同等的地位，之后德国财政部进一步认可比特币是一种记账单位。而中国监管部门将比特币定位为“虚拟商品”而非外汇，未赋予比特币任何的货币地位，实质上体现了一种更严格的监管逻辑。

此外，该通知还进一步切断了比特币与任何金融机构的联系途径，明确规定：各金融机构和支付机构不得以比特币为产品或服务定价，不得买卖或作为中央对手买卖比特币，不得承保与比特币相关的保险业务或将比特币纳入保险责任范围，不得直接或间接为客户提供其他与比特币相关的服务，包括：为客户提供比特币登记、交易、清算、结算等服务；接受比特币或以比特币作为支付结算工具；开展比特币与人民币及外币的兑换服务；开展比特币的储存、托管、抵押等业务；发行与比特币相关的金融产品；将比特币作为信托、基金等投资的投资标的等。

如果说监管部门在2013年将比特币定位为特殊的“虚拟商品”还算是开了一丝合法的口子的话，那么在2017年针对市场上出现的首次代币发行（ICO）乱象，监管部门一刀切地予以否定。2017年9月，一行三会联合网信办、工信部和工商总局，出台了《关于防范代币发行融资风险的公告》，将首次代币发行（ICO）进行融资的活动直斥为“非法金融活动”，在公告中，监管部门将代币发行融资在本质上认定为一种未经批准非法公开融资的行为，涉嫌非法发售代币票券、非法发行以及非法集资、金融诈骗、传销等违法犯罪活动。

尤其值得注意的是，在上述公告中，监管部门将比特币和以太币统称为“虚拟货币”，除了重申虚拟货币不具有货币属性外，明令自公告发布之日起，任何所谓的代币融资交易平台不得从事法定货币与代币、“虚拟货币”相互之间的兑换业务，不得买卖或作为中央对手方买卖代币或“虚拟货币”，不得为代币或“虚拟货币”提供定价、信息中介等服务。

对发行数量有限且币值波动很大的比特币尚且如此，可以想见，对没有发行数量限制和币值稳定的Libra，相关部门的监管只会更加严格，尤其是在人民币走向国际化的今天，监管部门是绝不容许Libra等私人数字货币挑战以人民币为中心的货币秩序的。

注释

①范一飞（中国人民银行副行长），《中国法定数字货币的理论依据和架构选择》，《中国金融》2016年第17期。

②除外规定主要是为了便利边境贸易，在划定的边境贸易范围内，允许外币的支付。

③特殊的情况是，在企业解散或者停止运营时，允许企业将虚拟货币对应的相关充值退还给用户。

④尽管网络游戏的监管权限已经于2019年从文化和旅游部转移至中宣部，但是文化部出台的《关于加强网络游戏虚拟货币管理工作通知》仍然有效。