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*本文为《个人破产程序中管理人制度的构建探索》第一部分，第二部分请见后续文章。

自2007年《中华人民共和国企业破产法》（下文简称《企业破产法》）施行十余年以来，我国企业破产制度渐趋成熟，但个人破产立法始终停留在讨论阶段。2010年至今，我国居民家庭储蓄持续下降，杠杆率明显上升，在不包含公积金贷款等债务的情况下，居民杠杆率水平几乎处于新兴经济体中最高水平。当居民债务超过一定规模后将抑制消费增速，居民杠杆率高企导致个人消费信贷、住房抵押贷款持续增长，个人债务问题已成为不稳定因素，个人破产制度的建立势在必行。

2019年2月，最高院《最高人民法院关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见——人民法院执行工作纲要（2019—2023）》提出将开展与个人破产制度功能相当的试点工作[1]。2019年7月，最高院与国家发改委、人民银行等13个单位联合发布《加快完善市场主体退出机制改革方案》，明确提出分步推进个人破产制度[2]。2019年8月，国务院办公厅印发《全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议重点任务分工方案》（国办发[2019]39号）要求研究建立个人破产制度[3]。2020年8月，中共中央、国务院发文，明确要求健全破产制度，推动个人破产立法[4]。在地方层面，2020年8月，深圳市通过《深圳经济特区个人破产条例》（下文简称《特区条例》），开启了我国个人破产制度的破冰之旅[5]。2020年12月，浙江省高院发布《浙江法院个人债务集中清理（类个人破产）工作指引（试行）》（下文简称《浙江工作指引》），全面开启个人破产试点工作[6]。 

目前，针对个人破产程序中的管理人制度散见于各地试点的具体实施内容中，对于企业破产管理人与个人破产管理人的职能设置，上位法并未明确规定，学界亦无对其地位和功能的具体研究。如何在个人破产程序或个人债务集中清理程序中优化管理人执业模式，也没有相关法律法规进行合理化安排，导致实践中管理人履职束手束脚，影响个人破产实施效果。因此，需要整体上对管理人制度的运行模式进行优化，促进管理人制度的完善才能保障个人破产程序的顺利运行。

自《企业破产法》施行以来，我国市场化破产改革不断强化管理人在破产程序中的作用，逐渐形成了“管理人中心主义”的程序样式。与企业破产管理人一样，个人破产程序中的管理人也同样需要严格履行注意义务、忠实义务，但其地位和职权，无论《特区条例》《浙江工作指引》的规则，均没有详细的界定。参照《企业破产法》对管理人履职的规定及深圳、浙江等地的实践经验，个人破产程序中的管理人应当具有如下作用：

不同于英美法系破产法中设定“临时管理人”制度，在市场管理人缺位或尚未被指定时，破产财产由官方管理人承担临时接管职责。我国破产立法采用程序受理开始主义，即当法院受理破产案件之日起管理人即进入破产程序[7]，管理人依职权接管和调查债务人的全部资产。在个人破产程序中，无论是债权人、债务人或法院，都有意愿使管理人尽快介入破产程序。对债权人而言，管理人进入程序可以有效专业地进行资产调查和接管工作，对于债务人而言，管理人的介入可以使债务人尽快从债务泥潭脱离出来，对于法院而言，管理人进入程序则可以尽快推进程序的进行。因此在我国个人破产程序中，管理人应当具备临时接管的职能，其作用能有效解决自然人债务人财产难以调查及接管的难题，有助于保障债权人利益。

在《企业破产法》下，破产管理人进入破产清算程序后，对于债务人资产，应当履行接管、调查、清理、变现债务人资产的职责，确保债务人全部资产用于清偿债权人。在破产财产全部分配完毕前，管理人充当财产信托人的角色，依法保管破产财产、披露资产状况等。在个人破产程序中，根据深圳、浙江等地的试点经验，债务人往往无产可破，管理人在程序中的作用更多体现在全面调查债务人资产状况及偿债能力，披露债务人全面信息，可以为债务人贷款提供担保，其作用也更多体现为信托方面。

在我国的破产体系下，管理人应当也有必要拥有监督的职责，主要体现在对债务人的监督。《浙江工作指引》中为债务人设定了五年的考察期，并同时规定了管理人“管理、监督债务人在考察期的行为”的职责。不仅如此，管理人的监督作用还体现在对债务人财产状况的监督方面，一方面保证“诚实而不信”的债务人能通过个人破产程序获得新生，一方面保障债务人恶意逃废债，利用个人破产程序逍遥法外。

综上来看，我国个人破产程序中设定管理人制度是必要的，无论是从债务人是否真正属于“诚实而不信”，还是从债权人在最大限度内取得属于自己的合法财产角度，管理人制度的存在都是程序效率的最优体现。横向对比来看，效率是债务人、债权人及法院各方都追求的价值目标。债权人倾向于对自己个别清偿，债务人则存在隐匿财产的可能，单纯依靠法院的工作无法主导破产程序的有效推进，无法实现公平清偿的目标。

个人破产管理人相较于企业破产管理人，其职责和运行模式有相似之处，不同在于管理人的选任、程序的简繁、报酬方案的不明确等。

在《企业破产法》下，破产管理人均由法院从指定的破产管理人名册中依法选任，债权人则可以在法定条件下请求法院更换管理人[8]。而在个人破产程序中，《特区条例》第十七、十八条则规定了管理人可由债权人推荐，经由法院审查后进行指定，若债权人未推荐或法院认为债权人推荐的人选不适宜，则由破产事务管理部门提出人选，再由法院决定[9]。《浙江工作指引》中除参照《企业破产法》从破产管理人名册中选任外，提到了可以选任公职管理人，也可以由债权人及债务人共同协商从破产管理人名册中选任[10]。 

企业破产程序根据破产企业的不同，程序的简繁也不同，在企业破产程序中，重整计划执行完毕、法院裁定认可和解协议、债务人有不予宣告破产的法定事由、债务人财产不足以清偿破产费用、债务人无财产可供分配及破产财产分配完毕时破产程序即可终结。而在个人破产程序中，除因债务人原因非正常终结程序及正常终结程序外，管理人还负有对债务人考察期内进行监督、管理的职责，其程序相对漫长。除此以外，不同于《企业破产法》中对管理人报酬有明确的规定，各地对于个人破产程序中管理人的履职报酬的规定也不同，《特区条例》基本上参照《企业破产法》的规定，《浙江工作指引》则提出公职管理人不收取报酬，社会中介机构管理人则可以向当地破产专项资金申请报酬。

与除无产可破外的企业破产案件相比，个人破产案件数量多但通常规模较小。《特区条例》自实施起的首月，深圳中院共收到260件个人破产申请，申报的负债规模中，500万以上的有18人，300万至500万的16人，100万至300万的80人，100万以下的146人。《浙江高院关于个人债务集中清理（类个人破产）工作情况的调研报告》显示，截止2020年9月30日，浙江全省法院共受理个人债务集中清理案件237件，全省案件办结量147件，全省法院个人债务集中清理涉案债务总额共计2.027亿元，清偿3350.349万元[11]。个人破产案件不仅数量逐步上升，且其工作量不亚于企业破产案件，针对职责重、事务多但收益低的个人破产案件，管理人的履职意愿通常不高。

在企业破产程序中，尽管各类破产案件经常会涌现出难以解决的问题，但总体上管理人的履职过程有《企业破产法》及相关法律规定的指引，在个人破产尚未正式立法之前，个人破产程序中尽管有《特区条例》《浙江工作指引》等地区性工作指引，但管理人履职风险仍大大提高，实践中工作指引未能涉及的问题无法有效解决。如深圳、浙江两地的工作指引中均规定了对债务人设置的考察期以及在此期间管理人对债务人的监督管理职责，在此期间即对管理人的履职提出了过高的要求，容易致使监督流于形式。又如浙江地区个人债务集中清理程序中，管理人对债务人财产、信息的调查，涉及与诸多政府职能部门间，甚至跨区域政府部门间的沟通协调，尚未有明确的府院联动机制或上位法支持情形下，管理人履职存在诸多困难。

其次，即使在个人破产程序中加强公权力调控的力量，如《浙江工作指引》第24条引入了公职管理人制度，但在目前实践中来看，对公职管理人的适用范围、身份资格、选任更换、与社会机构管理人的关系等都未明确规定，也未设立政府破产事务部，在司法实践中易导致公职管理人效果不能发挥，社会中介机构管理人与公职管理人选用冲突等问题。

就目前开始较早的个人破产试点而言，深圳、浙江两地在工作指引中均设置了较长的考察期，如《浙江工作指引》设置了五年的免责考察期。考察期内债务人将通过工作、继承、赠与及投资或财产孳息等方式持续增加其财产。就考察期本身而言是对债务人进行拯救的可行模式，不仅有助于提高债权人的清偿比例，又能有助于债务人逐步走出债务泥潭，重获新生。但考察期对于管理人而言，明显延长了履职周期，对其履职程度提出了更高的要求，对其履行监督管理债务人职责的方式带来了更大的难题。

无论是企业破产案件亦或个人破产案件，调查债务人的资产均是管理人最为重要的职责之一。自然人因其特有的属性即社会人身关系复杂、财产多样性及对财产处分的任意性导致管理人完全调查清楚债务人的财产相当困难。其次，个人破产程序中为了防止债务人恶意逃废债现象，对管理人调查范围进行了扩大，导致管理人履职难度进一步增强。如《浙江工作指引》第26条规定了管理人的九项职责，第29条规定管理人应向公安、民政、村（居）委会、工作单位、人民银行、金融机构、信息查询平台、不动产登记、车辆管理、知识产权、公积金、社会保障、市场监督管理、税务、法院执行等部门和机构调取债务人必要信息资料，具体调查事项涉及十七项内容，第30条规定了十二项重点审查事项，第60条和第61条还规定了较为严格的管理人在履职过程中不当执业的相关法律责任[12]。另外，个人破产程序中管理人对债务人财产的调查往往涉及到债务人及其相关家庭成员，对债务人及其家庭成员而言，本就承受较大心理压力，对于管理人的调查问询容易滋生抵触情绪，增加管理人履职的难度。

破产管理人作为“社会中介机构”，其履职的基本保障为在破产案件中获取管理人报酬。但个人破产程序在实践中的普遍情况为无产可破或个人财产极少，难以甚至无法负担管理人费用，因此管理人报酬方案不明确的难题在个人破产程序实践中较为突出。尽管如《特区条例》第一百五十八条有“管理人的任用、履职和报酬管理具体办法，由市人民政府制定”的描述，《浙江工作指引》第27条规定“指定管理人”“可以在各地设立的破产专项资金中支付报酬”，但对于如何取得报酬及报酬的多少均没有明确规定，对于管理人报酬方案没有保障。从行业发展来看，管理人履职缺乏报酬，无法支撑个人破产程序中管理人的有效履职。