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2025年1月13日，在距离拜登政府任期届满不到一周时，美国贸易代表办公室（USTR）发布了号称美国第一份全面应对强迫劳动的贸易战略——《打击强迫劳动贸易战略》（The Trade Strategy to Combat Forced Labor，以下简称“《战略》”），希望这一战略在全球经贸关系中推动劳工保护的“逐顶竞争”（race to the top）¹，并解决不公平的经济行为。

《战略》并非拜登政府誓言打击强迫劳动的第一份政策文件，但却可以视为相关具体措施的阶段总结及其底层逻辑的“集大成者”。一方面，《战略》将《维吾尔强迫劳动预防法》（UFLPA）、《美墨加协定》（USMCA）、美国援引301条款针对尼加拉瓜采取的行动以及推动包括欧盟和日本在内的贸易伙伴实施类似措施等，均视为拜登政府的重要政绩；另一方面，《战略》全面梳理了目前美国政府通过贸易措施打击强迫劳动²的价值理念、政策工具和法律规则，不乏已在美国社会达成跨党派高度共识的内容。对于即将上台、高举“美国优先”旗号和同样誓言重塑全球经贸秩序的特朗普政府来说，《战略》仍将产生重要影响，值得包括中国企业在内的相关方高度关注。

1. 美国全球贸易理念

美国贸易代表戴琪在《战略》开篇明确指出，过去以贸易自由化和关税消减为特征的国际经贸模式已经过时，这种模式缺乏包容性导致了不平等和财富高度集中，进而激励国家维持或降低劳工标准来提升企业效率，由此不仅导致大量的不公平竞争，还严重损害了劳工群体的权益，包括全球范围内规模惊人的强迫劳动现象。

在此基础上，《战略》誓言采取所有贸易相关的手段打击供应链中的强迫劳动，并提出了以下四大目标：

通过包容性进程制定公平的贸易政策；

充分利用所有可用的贸易工具打击强迫劳动；

开发和实施创新的贸易工具打击强迫劳动；

加强与贸易伙伴的多边行动打击作为不公平贸易行为的强迫劳动。

2. 美国通过贸易手段打击强迫劳动的主要措施

为实现前述目标，美国通过国内立法、自由贸易协定、优惠贸易安排等采取了系列措施，包括但不限于法律强制机制、外交手段和技术协作等。其中，尤其值得企业关注的主要包括：

1) 进口禁止机制³

a) 核心规则

《1930年关税法》307条款：禁止进口全部或部分由强迫劳动开采、生产或制造的产品。

UFLPA：基于前述307条款，进一步确立“可反驳推定”规则，即推定全部或部分在新疆地区开采、生产或制造的产品，或由UFLPA实体清单上的企业开采、生产或制造的产品均涉及强迫劳动。

b) 实践概况

一旦被认为涉嫌违反307条款，美国海关和边境保护局（CBP）将发布扣留放行令（WROs），暂缓货物通关，直至进口商证明货物的供应链中并不存在强迫劳动成分；如证实进口产品存在强迫劳动，则将作出裁定，没收货物。

截至2024年底，CBP 共发布51项扣留放行令和9项裁定。UFLPA在2022年6月生效以来，CBP共审核了11,000批货物，总价值高达35亿美元；累计已有146家企业被列入UFLPA清单。

2) 301条款机制

a) 核心规则

《1974年贸易法》301条款：当外国在贸易协定下存在否认美国利益的行为、政策或实践，或者给美国商业施加非正当、不合理或歧视性的负担或限制等类似情形时，美国有权采取贸易保护措施予以回应。其中，持续性的否认劳工权利，包括强迫劳动，被视为符合前述美国有权采取对应措施的情形。

b) 实践概况

2024年12月10日，美国首次基于劳工权利，按照301条款前述规定对尼加拉瓜展开调查。值得注意的是，美国也正在针对中国相关行业存在的“压低工资”指控展开类似调查。

3) 自由贸易协定机制⁴

a) 核心规则

美国主导的自由贸易协定均要求缔约方必须确保其国内法及其实践符合国际劳工组织1998年《关于工作中的基本原则和权利宣言及其后续措施》所确定的核心劳工标准。具体包括两个维度：

缔约方应采取措施“尊重和促进”相关劳工标准的实现，但同时应尊重各国宪法及其根据实际情况确定资源分配优先顺序的权利；

所谓的“不减损规则”，即缔约方不得为了促进自身贸易，通过任何形式豁免或减损既有劳动法律的执行。

b) 实践概况

多年以来，美国积力于推动将劳工标准纳入经贸协定强制争端解决程序。在美国-危地马拉案中，作为全球第一例经贸协定劳工条款强制争端解决案件，美国因无法证明危地马拉在劳工标准的违约行为“与贸易相关”，而未能启动贸易报复措施。为了“修正”这一问题，在USMCA中，美国直接推动要求所有缔约方承诺禁止进口全部或部分由强迫劳动制造的产品，并建立了劳工条款争端解决的快速反应机制，一定程度上回避了缔约方必须证明违反劳工条款的后果“与贸易相关”的问题。由此，既将劳工标准紧密地纳入了自由贸易协定，又解决了实践中劳工标准执行情况对贸易影响难以证明的问题。

4) 其他机制

除前述规则外，美国相关政府机构还存在其他安排打击强迫劳动，包括但不限于：

国土安全部和司法部对强迫劳动犯罪展开调查；

商务部将涉嫌强迫劳动实体列入实体清单；

美国政府对涉嫌强迫劳动个体和机构进行制裁；

基于《人口贩运受害者保护法》及《负责任商业行为国家行动方案》提起联邦刑事诉讼。

此外，一方面，美国致力于充分发挥同盟和贸易伙伴在全球供应链优势，与欧盟、日本等盟友建立特别沟通协商机制共同打击供应链强迫劳动，推动人权尽职调查工作开展、强化企业责任意识以及推进印太经济框架（IPEF）等机制建设⁵，并游说贸易伙伴出台与美国类似的全面禁止强迫劳动产品相关立法。另一方面，则持续在WTO、G7、G20、OECD等国际多边平台提出打击供应链强迫劳动议题和具体方案，扩大议题影响，并试图在其中纳入美国标准和实践经验，推动其成为具有广泛国际效力的强行规则。

3. 对中国企业的建议

如我们之前分析的，包括强迫劳动在内的跨境劳动合规议题已经被广泛纳入当前新一轮国际化进程中，不论是以ESG为名，还是诸如负责任商业行为、工商业人权还是其他类似概念，本质上都体现出以欧美为代表的发达国家和地区正凭借其在全球经贸和供应链体系中的优势，快速推动建立供应链劳工标准审查体系。以本文讨论的强迫劳动为例，不仅涉及东道国本国的现有劳动法律法规，还涉及产品最终出口国的强迫劳动标准。而在强迫劳动成分的认定上，不再局限于最终产品完成关键组装或正式成型的特定环节，而是贯穿到整个供应链条，并引入了严苛的“可反驳推定”规则，给企业带来了前所未有的合规挑战。⁶

进一步而言，违反相关规则，可能导致企业面临具体产品出口受阻、供应链中断、商业机会损失乃至刑事责任的风险。如果相关投资运营受制于美国前述301条款和自由贸易协定机制，在日常经营中也将面临更加严格的劳动执法与司法环境。此外，值得注意的是，企业一旦陷入强迫劳动相关争议，无论在法律层面是否处于有利地位，均将在高度审查的过程中遭受极大的声誉风险，并可能引发其他问题。因此，这对企业内部人力资源和外部公共关系管理都提出了更高要求。

面对此种情形，建议相关企业充分认识强迫劳动标准已被广泛纳入国际经贸关系和供应链的客观现实，把握这一趋势，及时从跨境劳动合规的角度全面评估和审查自身产业布局和供应链安排，并进行必要调整⁷。具体而言，可以重点从四个角度着手：

1) 产品

秉持“以终为始”的原则，与客户协作，确定产品最终消费市场和目的地，分析是否存在适用美国相关强迫劳动规则的情形。其中，需要特别注意有关“原产地规则”的认定标准以及针对“转口贸易”的监管态度。

2) 生产

密切关注上游供应商，通过完善供应商协议、建立商业准则、配合独立第三方审计、建立并维护供应链追踪系统等方式进行风险防控和责任分担。

3) 管理

参照美国和相关国际机构的标准，建立负责任供应链体系以及人权尽职调查机制，通过识别强迫劳动风险、完善内部政策与流程、动态风险评估与调整、健全损害补救措施、加强员工与供应商能力建设，乃至于取得相关国际标准认证等，最大限度降低因涉嫌强迫劳动带来的监管风险。

4) 执行

考虑到国际经贸环境复杂多变，美国主导的强迫劳动议题敏感关键，前述三个层面的工作要求系统开展，在传统的供应链商业管理与风控合规基础上，应引入同时熟知国际经贸规则、国际劳工标准与人权议题的中美相关专家携手提供支持。

注释：

1.指各国竞相提高劳工保护水平。

2.参见：http://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2025/january/ustr-releases-first-ever-trade-strategy-combat-forced-labor 。

3.参见罗凯天等：“‘《维吾尔强迫劳动预防法》’下中国企业的应对思路”；罗凯天等：“禁止‘强迫劳动’新规则：以欧盟《反强迫劳动草案》和美国UFLPA为例”。

4.参见罗凯天著：《劳工、主权与法治：自贸协定劳工条款中国方案》，北京大学出版社。

5.参见罗凯天：“印太经济框架：贸易与劳动挂钩再提升”。

6.参见罗凯天：“跨境劳动合规新探：以中国车企巴西用工风波为例”。

7.参见罗凯天：“跨境运营企业用工的体系性合规”。

8.参见罗凯天：“企业ESG目标推动的劳动用工体系性合规”。